各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各有关部门：
为深入贯彻落实习近平总书记关于“千村示范、万村整治”工程重要指示和视察山东重要讲话精神，落实《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）部署要求，经省政府同意，现就高质量推进全域土地综合整治工作提出以下实施意见。
一、主要任务
（一）开展农用地整治。适应农业现代化发展需要，结合农田水利建设、高标准农田建设、水土流失治理等工作，统筹实施农用地集中连片整治、耕地质量提升和农田生态化改造等工程，推动耕地质量有提升、数量不减少、碎片化比例和坡度有降低，提升农田生态服务功能，推动建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产现代化良田。符合规定的，可对生态保护红线、城镇开发边界围合范围内零星破碎、不便耕种的永久基本农田进行适度整治和集中连片整治。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省水利厅、省农业农村厅）
（二）开展建设用地整理。适应宜居宜业和美乡村建设需要，整理盘活农村零散、闲置、低效建设用地，保障农民居住、乡村基础设施建设和产业发展用地需求，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破，整治区域内建设用地总面积不增加。在尊重农民意愿的前提下，可将分散居住、基础设施保障不足、存在安全隐患或有地质灾害避险需求的零星房屋引导搬迁至村庄聚集区。涉及村庄撤并的要符合党中央、国务院有关要求，重点在人口流失严重、村庄空心化程度较高的乡镇开展，并做好社会稳定和风险监测防控。可将零星破碎的拆旧地块整体依规打包审批、统筹实施。整理为耕地或林地、草地、湿地等生态功能用地的，腾退的建设用地指标可统筹使用。可结合全域土地综合整治开展低效用地再开发。按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。要坚持农村基本经营制度不动摇，尊重各类产权现状和权益人意愿，不得违背群众意愿流转土地、退出宅基地、大拆大建。涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧，完善多元化安置补偿政策，妥善安排好群众生产生活。严禁城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省住房城乡建设厅、省农业农村厅）
（三）开展生态保护修复。适应建设“大美自然”需要，统筹山水林田湖草沙系统治理，协同推进农村人居环境整治，改善城乡生态环境。鼓励将已划入生态保护红线范围的原有零星建设用地恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地，符合规定的可按照国家统一要求异地交易腾退的建设用地指标，所得收益统筹用于生态保护。严禁破坏生态环境挖山填湖、违法占用林地、湿地、草地，禁止砍伐、非法移植古树名木及擅自毁林毁草毁湿开垦。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省水利厅、省农业农村厅）
（四）赓续乡村历史风貌。注重整体保护与系统活化利用文化遗产与自然遗产，挖掘当地农耕文明元素、乡村民居特色及其多重价值，加强乡村风貌管控，保护历史文化名村和传统村落格局，保留乡村特色和田园风光，留住乡愁乡韵。（责任单位：省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省农业农村厅、省文化和旅游厅）
（五）注重导入优势产业。注重结合区域资源禀赋，综合考虑投资成本、出资能力、运营能力、项目自身市场化收益以及资金平衡等因素，因地制宜导入和配套优势特色产业，统筹实施各类公益性项目，促进产业集中布局和集聚发展，助力乡村产业振兴，增强城市对农村的反哺能力、带动能力。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅、省商务厅、省文化和旅游厅）
（六）加强日常跟踪指导。实施全域土地综合整治，要建立可实测、可追溯、可核查、可评估的全过程监管机制。分类有序推进村庄规划编制，可单个或多个村庄合并编制，或与乡镇国土空间规划联合编制，或依规单独编制“通则式”管理规定。涉及“三区三线”优化或调整的，应在实施方案批准后将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，并在相关子项目验收后按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批和执法督察依据。涉及土地权属调整的，应依据整治前不动产权属状况等，按照方便耕种、就近安置的原则进行合理调整，并认真落实土地权属调整方案，防止出现新的权属纠纷。条件成熟的地区，可结合实际探索开展跨乡镇整治。（责任单位：省自然资源厅）
二、支持政策
（一）优化耕地和永久基本农田布局。在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，依规稳妥置换现状细碎交错的耕地、林地、园地等农用地空间，逐步将山上耕地调整到山下、山下果树林木等调整到山上，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局更加优化。涉及永久基本农田调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”原则，落实“先补后调”、年度核算要求，重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。生态保护红线范围内，不属于集中连片的梯田，未与生态保护对象共生的耕地，以及零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，可通过异地补划方式逐步调整到生态保护红线外。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应予以保留；确需调整的，优先在围合范围内补划，按规定组织踏勘，论证调整的必要性、合理性；确需调出的，应确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省农业农村厅）
（二）优化城镇开发边界。在保持总体布局稳定、不突破县级行政区域城镇开发边界规模和扩展倍数、不占用生态保护红线和永久基本农田的前提下，可局部优化整治区域涉及的城镇开发边界形态。城镇开发边界范围内零星分散、低效闲置的现状城镇建设用地，以及自然保护地核心保护区的现状低效建设用地，复垦复绿并经变更调查认定后，可按程序优化城镇开发边界，等量增补城镇开发边界，不占用现有城镇开发建设用地规模和扩展倍数。各地可对全域土地综合整治实施区域给予一定比例的新增城镇建设用地规模倾斜。（责任单位：省自然资源厅）
（三）优化指标配置方式。全域土地综合整治实施期内，市县自然资源和林业主管部门给予一定数量的新增建设用地指标、林地定额支持。所产生的新增耕地符合规定的，及时备案入库；满足当地需求后确有剩余的，可用于省级统筹。将正在开采的矿山依法取得的存量建设用地、历史遗留矿山废弃建设用地复垦为耕地的，验收合格后腾退的建设用地指标在优先保障新增采矿用地需求基础上，可在省域范围内流转使用。杜绝为整治而整治、片面追求指标交易等损害农民利益的行为。（责任单位：省自然资源厅）
（四）优先安排各类项目。优先在全域土地综合整治区域内安排乡村振兴、生态环境建设、产业发展以及基础设施和公共服务提升等项目，加强与乡村振兴片区建设政策衔接，优先在乡村振兴片区布局实施全域土地综合整治。涉及农民安置、基础设施、公益事业、一二三产业融合发展和乡村振兴项目用地的，可直接使用整治区域内腾退的建设用地指标。依规利用乡村存量房产、存量建设用地，发展农产品生产、加工、流通、就地消费、乡村旅游、电子商务等产业的，可在5年过渡期内按原用途管理，过渡期满依法办理用途变更审批手续。对暂不明确具体用途的建设用地，可在建设项目规划审批时落实建设用地规模、明确规划用地性质，待项目批准后更新国土空间规划、村庄规划数据库，确保项目具备落地条件、及时开工。（责任单位：省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业农村厅、省商务厅、省文化和旅游厅）
（五）加大财税支持力度。鼓励各地结合实际，统筹使用整治区域内产生的补充耕地指标、增减挂钩节余指标等交易收益，支持耕地保护和乡村振兴建设，保障全域土地综合整治中的农用地整治、建设用地整理成本和无收益来源的公益性子项目等投入。统筹乡村振兴、生态环境建设、产业发展以及基础设施和公共服务提升等资金，支持全域土地综合整治。支持符合条件的项目申请使用中央投资、省级专项资金和债券资金。按照国家有关规定调整完善土地使用权出让收入使用范围，鼓励各级人民政府将土地出让收入用于农村土地综合整治等重点任务。符合乡村振兴等税费优惠条件的，按规定给予税费减免。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省生态环境厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业农村厅、省商务厅、省文化和旅游厅、国家税务总局山东省税务局、国家税务总局青岛市税务局）
（六）强化金融要素保障。鼓励金融机构聚焦主责主业，发挥优势专长，结合自然资源领域有关激励政策，依法合规制定全域土地综合整治专项支持政策，开展投融资模式创新，发行主题债券，做好资金筹集。建立政策性金融支持全域土地综合整治储备库，鼓励相关金融机构在贷款额度、利率、期限以及审批程序、还本方式、融资服务等方面给予倾斜支持。鼓励通过资产注入、资源整合等方式增强实施主体实力。符合条件的，给予贷款贴息支持。严禁以任何形式新增地方政府隐性债务。（责任单位：省委金融办、省财政厅、省自然资源厅、中国人民银行山东省分行）
（七）构建多方共建机制。注重发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，引导群众全方位参与全域土地综合整治。群众可直接参与的，鼓励以投工投劳、以工代赈等方式参与。支持地方结合实际出台促进全域土地综合整治开展的举措，探索合并立项、统一招标、并联统验等“多审合一”制度创新。支持社会资本按照市场化原则，通过自主投资、与政府合作、公益参与等方式参与全域土地综合整治，依规获得产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持、特许经营等政策支持和合理收益。鼓励整治产生的生态产品，积极参与碳汇交易。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业农村厅、省商务厅、省文化和旅游厅、中国人民银行山东省分行、国家税务总局山东省税务局、国家税务总局青岛市税务局）
三、保障措施
实施全域土地综合整治，要切实落实县级政府主体责任，建立政府主导、部门协同、上下联动、多方参与的组织领导机制，及时解决工作推进中的重大问题。要站稳人民立场，把切实维护群众合法权益放在首位，注重解决群众生产生活中面临的迫切问题。要立足县域经济社会发展大局，充分考量可持续发展内生动力因素差异，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”，坚持循序渐进、久久为功，凝聚各方力量，共同营造推动全域土地综合整治高质量实施的良好氛围。
山东省自然资源厅 中共山东省委金融委员会办公室
山东省发展和改革委员会 山东省财政厅 山东省生态环境厅
山东省住房和城乡建设厅 山东省交通运输厅 山东省水利厅
山东省农业农村厅 山东省商务厅 山东省文化和旅游厅
中国人民银行山东省分行 国家税务总局山东省税务局
国家税务总局青岛市税务局
2025年12月30日